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政府出狠招,“两桶油”垄断被打破
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9月中旬,中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》,对深化国有企业改革作出了重大部署。作为国企改革的顶层设计,《指导意见》系统阐述了全面改革的总体要求、原则和整体思路,勾勒了国有企业改革发展路径。

 
那么,广受关注的能源国企“混改”将从哪里入手?整个能源行业未来将呈现一幅怎样的新局面?
 
或单独成立石油管网总公司
 
 
《意见》要求有效探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国企“混改”,并列出了六大负面清单。其中,能源(包括新能源)就占了三席。
 
·江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等,根据不同行业领域特点实行网运分开、主辅分离,除对自然垄断环节的管网实行国有独资或绝对控股外,放开竞争性业务,允许非国有资本平等进入。
 
·核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用领域,实行国有独资或绝对控股,支持非国有企业投资参股以及参与特许经营和政府采购。粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域保持国有独资或控股。
 
·对其他服务国家战略目标、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、共用技术平台等重要行业和关键领域,加大国有资本投资力度,发挥国有资本引导和带动作用。
 
可以说,国企“混改”的六大负面清单,明确了各类资本可以进入哪些领域、行业,以及可以进入到什么程度,有利于各类资本根据负面清单的要求,参与国企“混改”,寻找投资机会。
 
在为混改营造良好环境部分,《意见》提出进一步简政放权,最大限度取消涉及企业依法自主经营的行政许可审批事项,是为民间资本参与混改创造便利条件,减少一些条条框框,有利于提升改革效率,使民间资本的参与更容易。
 
比如石油领域的改革,根据《意见》,将在石油天然气主干管网部分实行网运分开、主辅分离。也就是说,之前业内讨论的将三家石油公司的管网抽出来单独成立石油管网总公司或许将成为可能,这将为石油领域的重组和混改提供空间。
 
这一要求可谓有的放矢。毕竟具有垄断势力、财务绩效良好的国有企业缺乏引入非公有资本的内在动力,在引入非公企业资本时,常常对于混合所有制企业的经营范围和区位布局制订“特别条款”,加上人员身份转换和安置障碍,影响了非公有资本参与混改的积极性。
 
民资进入还存经济门槛
 
能源行业是国民经济的基础行业,关系国家安全和国民经济命脉,十分关键;涉及供求运价、体制机制、组织形式、科技创新等多个层面,十分复杂。目前,民资进入能源领域存在哪些问题?
 
事实上,“新36条”(《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》)及其配套细则出台后,民营资本进入能源领域已无太多的政策障碍。但是,对于民营资本来说,要想进入到一些特定的能源领域,不仅存在行政准入许可,还存在经济上的门槛。
 
比如石油和天然气的输气管道,已经对民营资本开放,但由于资金规模大、回收期长,并不是所有民营资本都有兴趣或有能力去投资。在勘探开采领域,由于矿产资源属于国家所有,加上勘探开采领域是高风险的,需要很强的技术经济能力,目前绝大多数的民营企业缺乏相应的技术能力,也可能不愿意承担勘探开采失败的风险损失。
 
有专家认为,对能源领域进行改革,一定要先对能源产业分类,像石油天然气行业、电力行业、煤炭行业、新能源行业,性质完全不一样,有些是完全竞争的行业,比如新能源的很多领域国有企业并不多,民营企业占主导地位。煤炭行业的国有企业数量虽然不少,但其竞争程度比石油、天然气行业高许多,现在市场不好不仅跟体制有关系,与市场环境也有很大的关系。
 
油气市场将呈多元化主体
 
国家发改委相关负责人多次表示,今年年底还将公布一个混合所有制改革计划,在能源(石油、天然气、电力)等进入门槛较高的领域,要向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。有分析认为,油气改革将率先进入实质推进阶段。
 
目前,石油行业仍是进口环节行政性垄断程度高。只有中化、中联油、中联化、中海油和珠海振戎5家企业具有原油进口权,只有中化、中石油、中石化、中海油和珠海振戎5家企业具有成品油进口权。勘探开发也高度垄断。常规油气勘探仅有中石油、中石化、中海油和延长石油4张牌照。
 
针对原油加工与成品油销售环节同样存在行政性垄断,中石油和中石化拥有80%以上的炼油能力,全国500万吨/年以上的大中型炼油厂全部属于两大企业,90%以上的市场销售成品油由两大企业提供。
 
专家预测,油气改革重点和路径是“四放开”:放开竞争性环节气价,向社会资本放开上游勘探开发业务,放开管网的第三方准入,积极放开原油进口权。未来油气行业有望形成多元化市场竞争主体,2家-3家超级巨头、5家-10家中型公司、数十家小型公司。
 
值得注意的是,由于油气市场被长久垄断,存在竞争主体不足等问题,这也是油气改革的出发点。下一步要推进原油期货上市、发展天然气交易中心,必然需要配套地对市场体制进行改革,即全产业链放宽准入,形成多元化市场主体。